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混战，贸易无法进行，以致国力穷尽，最后还不知鹿死谁手，能不能并成一国全在未定之天！”
十王子互相看了看道：“是啊，我们竟没想过这个问题……”
冯菁道：“现在。 我替你们想了一个办法。 那就是建立一个联邦！所谓联邦，就是说各国还有各国的独立性。 但共同地有一个大统领，是为王中之王。 每个小国都派一个代表，定期讨论和制定联邦发展地大方向大问题，先由各国决定了，举手表决，然后由大统领具体执行。 这样便能充分保证各国的自身利益。 当然，外战地军队要由大统领统一指挥，如果通过扩张获得了新的土地，大统领将会公平地分给各国。 关于联邦的一些具体规则，各国有什么好地想法也都可以提出讨论，总之，这是一个对各国都有好处的架构。 ”
王子们惊异道：“这可是从来不曾想过的事，可以实现么？”
冯菁笑道：“你们没想过，并不等于别人没想过。 在你们的西方极远之地，有一个地方叫罗马，就有人提出了类似地制度！至于中原为什么没有？那是因为中原以农业致富，有些不适合。 西域靠蓄牧业和驼队贸易致富，应该比较合适。 请你们马上和自己的父王进行联络，如果这事办成了，你们以前的所作所为我可以一概不计效，只要你们还服我！”
王子们道：“女王所为之事，处处高人一筹，怎敢不服？由衷感谢女王能不计前嫌，此事定当全力以赴！”
于是消息传开，西域各国国王心目中，觉得所谓联邦，国家还是自己的，只是组建统一军队去扩张，打下地盘均分；这似乎是个好事，于是基本上持赞成态度。 这正是巧妙地利用了各国都想扩张的心理而促成的。
于是，各国国王亲自聚会，商讨了一系列具体问题。 由于没人知道“联邦”该怎么建立，自然由冯菁进行诱导式讲解，大部份按冯菁地意图实现了。 一开始，国王们都认为“代表”一职都该由自己担任，后来冯菁提出了“常驻代表”地问题，才改由十王子担任。
这些问题解决后，冯菁把国王代表组建地机构称之为“上院”，又开始组织“下院”。 关于这点，国王们都不理解，冯菁哄他们说，下院是为了了解民间饥苦，以便使国家统治得更好，而且也是各国分别出代表。国王们想，既然仍是各国出人选，那么自然代表本国利益，于是也就不再有异议。
关于下院地人选，冯菁指定要各国的民间歌手来担任。 在大草原和戈壁滩上，古代百姓平时娱乐活动不多，往往是由一些特殊职业的人，也即“歌手”来带动和完成的。 “歌手”真是一种特殊职业，他们走遍部落村寨，性情豪放，交游广阔，又具有一定的文化知识，是现阶段“人民代表”地极佳人选。 他们往往极有正义感，会把自己看到的不平事编成歌曲传唱，同时也会歌颂那些本民族英雄人物，因此一般的领主和头人对他们总是敬三分也怕三分。
当“选举”大统领的时候，各国的心目中都认为“联邦”的目的为了向外扩张的，需要会打仗；同时政体又是冯菁提出的，于是一致认为只有冯菁才能胜任，冯菁也就成为当然而唯一的人选。
冯菁将联联邦称为“西夏联邦”，以声明华夏与西域各国地联系。 她地大统领一职由于是“王中之王”，也被人们称为“天女王”。
冯菁没有大刀阔斧地改变现行法律，她采用渐进式的方法，巧妙地以“保证充足地战士来源”为理由，针对奴隶制定了几项人权标准：第一，领主在处死奴隶或对他实施断肢等妨碍劳动力的刑罚时，必须具有符合联邦宪法的正当理由，否则要额外支付武装一名战士的钱财；第二，奴隶可以通过战功而成为自由人；第三，无罪平民沦为奴隶需经联邦批准；第四，奴隶买卖要向联邦纳税，但奴隶成为战士除外；第五，每年评比，手下奴隶体质最差的领主受罚，最佳者获奖。
以上规则获得上下两院的通过。
同时，对于养马、挖盐、炼铁、乳制品加工、商业流通等经济行为规定了奖励政策。
冯菁早就开始重视教育，现在更是加以扩展，但对于平民的普遍教育目前还办不到。
诸般行政事务，由徐庶组建一个“总理衙门”来具体实施。
各方事物基本理顺之后，各国代表们强列要求出征，于是冯菁招开会议，首先说明，本联邦不可能与西汉联合政府开战，须尊为“上邦”；扩张方向，应该指向漠南，首先征服“河西鲜卑”。 因鲜卑目前注意力在中原，正是批亢捣虚的好时机！
长史府直属本部、西域十国等上院十一名代表均无意见；下院则提出了是否会增加国内人民负担的问题，但英雄主义的精神和获取他国财富的意愿还是占了上风，下院也通过了。
此后就是战争动员。 游牧民族比较方便，各国一般常备军不多，一到打仗时平民和奴隶骑着马参加就是了。 平民的武器是自己准备的；奴隶的武器是领主提供的，因而奴隶兵的战力往往要比平民还强。 当然，最终还是要看指挥者的水平如何。
冯菁通过贸易筹备了大量粮草，点起十二万大军，留下徐庶主理联邦内部事务，于禁协办防务；带着张辽徐晃，又招回“司马昭”作为军师，浩浩荡荡，兵出西海郡，杀入河西鲜卑地界。 冯菁的计划是，争取在倭寇入侵中原之前，横扫漠南，以便既解除鲜卑对中原的威胁，又形成对倭寇的战线。
冯菁把自己的决定和计划迅速通知给杨华……